Japan: een nieuwe maritieme natie

Paul op den Brouw en Rob Stroeks, NOST Tokyo

Origineel gepubliceerd op de site van Agentschap.nl

Eind april heeft het Japanse kabinet het tweede vijfjaren beleidsplan voor de oceaan goedgekeurd. Dit plan borduurt voort op het eerste plan. Centraal staan de winning van energie op/in zee, de exploitatie van olie, gas en methaanhydraten en de veiligheid op zee. Tijdens een Nederlandse renewable ocean energy kennismissie naar Japan eind juni gaf de Japanse overheid uitleg over dit beleid.

In dit artikel komen aan de orde:

• De Japanse oceaanwet en de vijfjaren beleidsplannen voor de oceaan.
• Energiewinning en minerale delfstoffen op/in zee.
• Omgevingsfactoren zoals bescherming en herstel kustgebieden, het continentale plat en de gevolgen van een tsunami en kernramp.

Op zee vinden steeds meer activiteiten plaats die tot conflicten kunnen leiden. De belangen van sectoren als de scheepvaart, visserij, minerale en mariene grondstoffen, hernieuwbare energie (wind, getijden, golven) en maatregelen op het gebied van klimaatverandering, lopen niet altijd parallel. De oceaanwet van 2007 zet de Japanse ministeries die betrokken zijn bij deze sectoren aan tot gezamenlijk beleidsontwikkeling en –implementatie.

Inleiding

De afgelopen jaren heeft Japan in reactie op nieuwe internationale wetgeving (UNCLOS, Agenda 21, Convention on Biodiversity, PEMSEA*) op voorstel van OPRF* de kaders geformuleerd voor het Japanse oceaanbeleid. De oceanen kunnen voorzien in voedsel, mineralen, energie en transport en spelen bovendien een belangrijke rol in milieu en klimaat. Steeds vaker komen deze belangen in de verdrukking door verontreiniging van de zee, uitputting van visbestanden, kusterosie en maritieme ongelukken. Oceaanbeleid vraagt dus om een stevige geïntegreerde aanpak.

Japan

In juli 2007 werd de Basic Act on Ocean Policy van kracht (1), waardoor de verschillende betrokken ministeries effectiever gecoördineerd kunnen worden. Het oceaanbeleid valt onder de premier met de chief cabinet secretary minister for ocean policy als tweede man en alle ministers als leden van deze topstructuur. Deze structuur wordt ondersteund door het Cabinet Secretariat, de ministeries als uitvoerders van het oceaanbeleid en een panel van adviseurs. In de praktijk speelt MLIT een leidende rol in het oceaanbeleid.

Vervolgens werd in maart 2008 het Basic Plan on Ocean Policy door het kabinet goedgekeurd (2,3). Dit plan had drie beleidsdoelen: het ontwikkelen van initiatieven die alle menselijke activiteiten op zee in samenhang aanpakken, het leggen van de basis voor duurzaam gebruik van de overvloedig aanwezige mariene bronnen en voor benutting van de ruimte op zee en tot slot de vergroting van de veiligheid van mensen vanuit verschillende mariene invalshoeken.  Om deze doelen te bereiken werd vervolgens een aantal uitgangspunten geformuleerd, op basis waarvan twaalf maatregelen zijn uitgewerkt zoals genoemd in de wet van 2007 (zie tabel 1).

Basic Plan on Ocean Policy 2008-2012

Tabel 1. Uitgangspunten en maatregelen van het Japanse Basic Plan on Ocean Policy (bron: ref. 3 ).

De bereikte resultaten van het beleidsplan 2008-2012 worden door het Cabinet Office als volgt omschreven:

1. Herziening van de Marine Transportation Act (mei 2008).
2. Overlegging van informatie over het ECS* van Japan aan de CLCS* (november 2008).
3. Het plan voor de ontwikkeling van energie op zee en minerale bronnen (maart 2009).
4. Nieuwe wet betreffende straffen voor piraterij (juni 2009).
5. Basis gelegd voor het beleidsplan voor het behoud en het management van de eilanden en de zeeën (december 2009).
6. Oprichting van een clearing house voor mariene-gerelateerde informatie (maart 2010).
7. Nieuwe wet op het behoud van de laagwaterlijnen (mei 2010).
8. Herziening van de mijnwet (juli 2011).
9. Aanbevelingen betreffende ECS (april 2012).
10. Overheidsbeleid voor het stimuleren van hernieuwbare energie op/uit de oceaan (mei 2012).

Het tweede vijfjarenplan voor de oceaan

Elke vijf jaar vernieuwt Japan zijn beleidsplan voor de oceaan. Dus in 2013 moest het tweede plan gereed komen. Tijdens een bijeenkomst van het Japanse kabinet op 26 april j.l. is dit nieuwe plan voor de oceaan goedgekeurd (4). Het nieuwe plan vervangt nu dit eerste plan en prolongeert de belangrijkste activiteiten. In het plan zijn nieuwe voornemens opgenomen voor energiewinning op zee en voor de ontwikkeling van allerlei diepzeegrondstoffen zoals methaanhydraten en zeldzame aardmetalen. In 2018 wil Japan beginnen met de commerciële productie van methaan uit deze hydraten.  Voor een grotere veiligheid op zee gaat het plan in op de versterking van de maritieme verkenningscapaciteiten door de uitrusting van vliegtuigen en schepen van de Japanse kustwacht en Self-Defense strijdkrachten met nieuwe apparatuur. Ook staat het beter delen van informatie tussen kustwacht en leger op de agenda.  De Japanse partijen betrokken bij de ontwikkeling van de oceaan wachtten op het beleid als richtlijn voor hun activiteiten. Sinds de ramp in Fukushima was er onduidelijkheid over de positie van de oceaan als bron voor energie en grondstoffen. Tijdens een bijeenkomst die het Research Institute of Ocean Economics, een netwerk van publieke en private partijen op dit gebied, net na de aankondiging organiseerde, juichten bedrijven en kennisinstellingen het beleid dan ook toe: “Dit vormt een basis voor een marine ontwikkeling voor de lange termijn”, aldus een van de deelnemende bedrijven. Premier Abe gaf aan dat Japan staat te trappelen om de onderzeese bronnen te gaan exploiteren en met duurzame energie op zee te beginnen, maar dat de veiligheidssituatie op dit moment verslechtert. Daarom benadrukte hij het belang van samenwerking tussen de verschillende verantwoordelijke ministeries: “I ask ministers for their further efforts in ensuring that under the leadership of the Headquarters for Ocean Policy, the ministries work together in carrying out the Plan to realize a new maritime nation.”

 Fig. 1 Territoriale wateren, contigue zone en exclusieve economische zone (EEZ) (Bron: ref. 4).

Duurzame oceaanenergie

Belangrijke onderdelen van beide beleidsplannen zijn energiewinning en minerale bronnen. In 2008 al werd de verkenning en ontwikkeling van de EEZs en het continentale plat als urgent beschouwd. Olie, aardgas, methaanhydraten en polymetaalsulfiden stonden hoog op het lijstje geplande activiteiten. De hydraten en sulfiden zouden tegen 2018 commercieel gewonnen moeten kunnen worden. Nu is de winning van zeldzame aardmetalen daar nog bijgekomen. In mei 2012, onder de vorige premier Yoshihiko Noda, werd het overheidsplan voor hernieuwbare energie op/uit de oceaan gepubliceerd. Kernenergie voorzag tot 11 maart 2011 in dertig procent van de behoefte aan elektriciteit. Door de drievoudige ramp in Fukushima is de urgentie om nieuwe alternatieve energiebronnen aan te boren verder toegenomen. En de zorgen over een tekort aan stroom en stroomuitval houden aan.  Bij offshore energie wordt in Japan gedacht aan wind-, golf- en getijdenenergie. Het land wil zo snel mogelijk komen tot praktisch gebruik en commerciële operaties voor oceaanenergie. Net zo als voor de Noordzee moet er een ruimtelijk plan ontwikkeld worden, zodat de scheepvaart, pijpleidingen, onderzeese kabels, reservaten voor onderzoeken en energiewinning elkaar niet in de weg zitten. Eind maart 2014 moet een keuze gemaakt worden uit een lijstje van locaties voor demonstratieprojecten op/in de oceaan. Er moeten verschillende testgebieden worden aangewezen. Voordat de aanwijzing kan plaatsvinden moeten randvoorwaarden voor dergelijke testgebieden ontwikkeld worden. Er moeten met de verschillende stakeholders afspraken gemaakt worden over het gebruik van de oceaan en onder welke voorwaarden en met welke mechanismen de verschillende belangen met elkaar kunnen worden verzoend. Er moeten maatregelen genomen worden om de kosten van de eerste projecten te verlagen. En er is wetgeving nodig om deze ontwikkeling in goede banen te leiden.  Bovendien moet rekening gehouden worden met beschermde gebieden, het beheer van de kustgebieden, uitbreiding van het continentale plat en het herstel van de gevolgen van de drievoudige ramp:

• Op basis van verschillende wetten kent Japan beschermde mariene gebieden, zoals natuurparken, beschermde kustgebieden, natuurgebieden en leefomgevingen voor beschermde dieren. Op het gebied van de visserij zijn er beschermde wateren en gebieden waar niet gevist mag worden. In totaal heeft ongeveer acht procent van de EEZ deze status. Dergelijke gebieden kunnen alleen duurzaam gebruikt worden wanneer de structuur en functie van het mariene ecosysteem niet wordt aangetast.

• Het beheer van de Japanse kustgebieden kampt met een aantal problemen, zoals kusterosie door afnemende afzetting van sediment, waterverontreiniging van afgesloten kustwateren, aanspoelend zwerfvuil, vermindering van de natuurlijke kustgebieden met algenbedden, getijdengebieden en koraalriffen en een groei in conflicterende activiteiten in de kustgebieden. De noodzaak voor een allesomvattend en geïntegreerd beheer van de kust groeit dan ook sterk.

• Op basis van UNCLOS omvat het continentale plat van een kuststaat de zeebodem en ondergrond van het onderzeese gebied tot aan de rand van het continent of tot een afstand van 200 zeemijl van de kustlijn waar zee en land elkaar raken. Een kuststaat moet aan de CLCS informatie verschaffen over de buitengrenzen van het continentale plat, wanneer die zich verder dan 200 mijl uit de kust bevinden. CLCS doet aanbevelingen over deze grenzen waarna de kuststaat deze definitief vaststelt. Japan verstrekte in november 2008 informatie over deze buitengrenzen, waarop de CLCS in april 2012 zijn aanbevelingen deed. Japan is nu bezig de buitengrenzen vast te stellen. In principe verwerft Japan daarmee souvereine rechten op exploratie en exploitatie van de natuurlijke bronnen, exclusieve rechten op kunstmatige eilanden, installaties en offshore structuren en rechten wat betreft de autorisatie en regulering van booractiviteiten. Japan ‘controleert’ ongeveer 4,47 miljoen vierkante kilometer territoriale wateren en EEZs.

Fig 2. Extension of the Continental Shelf (Bron: ref. 3).

• In 2011 stelde een werkgroep van deskundigen die betrokken waren bij het opstellen van de wet van 2007 een actieplan voor om het door de drievoudige ramp getroffen Tohoku te herstellen. De acties zijn: de reconstructie van de kustgebieden vanuit de visie dat land en zee één gezamenlijk domein vormen waarin de bewoners kunnen leven en werken, het opzetten van een tsunami-waarschuwingssysteem met offshore detectoren, observatie en onderzoek van het herstel van het mariene systeem in verband met de weggelekte radioactiviteit rond Fukushima, herstel van visserijactiviteiten in het getroffen gebied, stimuleren van de winning van duurzame energie op/in zee en de ontwikkeling van aardgas en methaan uit methaanhydraten, verwijdering en eventueel hergebruik van de ronddrijvende rommel die na de tsunami in zee is en de ontwikkeling van nieuwe drijvende constructies voor de rampenbestrijding in drie baaien van Japan (5).

Kennismissie over renewable offshore energy (ROE)

Tijdens een Nederlandse kennismissie over renewable offshore energy (ROE) eind juni (6) heeft het Cabinet Office deelgenomen aan een beleidsseminar op de Nederlandse ambassade. Hierin legde het Cabinet Office uit met welke activiteiten de Japanse overheid de exploitatie van ROE promoot. Het belang van en aandacht voor ROE als alternatief voor kernenergie is gegroeid na Fukushima in 2011. De oceaan bevat als energiebron ook een groter potentieel dan het land zelf en Japan ziet hier kansen in om zijn energiehuishouding anders in te richten. De volgende acties staan in het beleid:

• Opzetten van testlocaties. Om de kosten voor ontwikkeling te reduceren, wil de overheid met het opzetten van testlocaties de interesse voor investeringen bij bedrijven aanwakkeren, internationale concurrentiekracht van Japanse bedrijven verhogen, lokale economische regio’s stimuleren. Op dit moment zijn verschillende offshore wind projecten gaande in Japan (fig. 2). Daarnaast heeft de zee rond Japan grote potentie voor getijden, golf, OTEC (ocean thermal energy conversion) en andere soorten van ROE (fig. 3).

• Betere koppeling tussen R&D-beleid en andere beleidsmaatregelen. Door de plannen rond de testlocaties te koppelen aan bestaande (subsidie-)maatregelen, moet een breder draagvlak tot stand komen waarbij overheid, bedrijven en kennisinstellingen beter op elkaar aansluiten.

• Opzetten van een mechanisme voor selectie en evaluatie van offshore locaties voor energieopwekking, die leiden tot concrete beslissingen voor de langere termijn.

Fig. 2 Offshore Wind Power Generation in Japan

Fig. 3 Marine energy potentional in the seas around Japan

Projecten en studies

Op dit moment zijn er ruim twintig offshore windenergieprojecten in Japan. Zeven projecten zijn operationeel, twee in aanbouw, twee met vergunning en acht in de planningsfase (zie voor een overzicht ref. 7).

Proefboringen naar olie en gas met behulp van 3D-seismische surveys hebben vorig jaar plaatsgevonden met behulp van het schip Shigen. (8) Onlangs zijn JX Nippon Oil&Gas Corp. en JOGMEC met soortgelijke activiteiten gestart aan de zuidwest kust van Sado in Niigata met behulp van het diepzee boorschip Chikyu. (9) In 2010 leverde Fugro Seacore het boorsysteem voor het schip waarmee JOGMEC proefboringen naar methaanhydraten en sulfiden heeft gedaan. (10) In maart j.l. werd voor het eerst methaangas naar boven gehaald(11).

Een overzicht van Studies betreffende het beheer van kusten en mariene gebieden is te vinden op de website van OPRF. (12)  *

• Agenda21: UN Conference on Environment and Development, Rio Earth Summit (1992): action program for sustainable development.

• CLCS: Commission on the Limits of the Continental Shelf.

• ECS: Extended Continental Shelf.

• EEZ: Exclusive Economic Zone.

• MLIT: Ministry of Land Infrastructure, Transport and Tourism.

• OPRF: Ocean Policy Research Foundation.

• PEMSEA: Partnership on Environmental Management for the Seas of East Asia.

• UNCLOS: UN Convention on the Law of the Sea (1994).

Bronnen

1. Basic Act of Ocean Policy (April 27, 2007), commented by prof. Mariko Kawano.
2. Kazuhisa Ito, Cabinet Counsellor, The Secretariat of the Headquarters for Ocean Policy (SHOP), Cabinet Secretariat, Government of Japan, Implementation of the Comprehensive Ocean Policy of Japan: Achievements, Challenges and Future Actions, 2012.
3. Hiroshi Terashima, Ocean Governance and the Japanese Basic Act on Ocean Policy, OPRF 14 April 2009.
4. Japanese government passes 5-year basic plan on ocean policy, April 2, 2013.
5. The follow-up working group on Basic Act on Ocean Policy, 12^th meeting 27 mei 2011.
6. IA-Tokio artikel, Succesvolle kennismissie renewable offshore energy naar Japan: http://www.agentschapnl.nl/nieuws/succesvolle-kennismissie-renewable-offshore-energy-naar-japan
7. Overzicht offshore windprojecten: 4COffshore.
8. Het onderzoekschip Shigen begint speurt naar olie en gas, 18 juni 2012.
9. Test Drilling of Oil and Natural Gas Resources has begun off the Southwest Coast of Sado, Niigata Prefecture, 14 april 2013.
10. Fugro to provide marine drill coring system to JOGMEC for Methane Hydrate investigations, 3 oktober 2010.
11. Seabed gas extraction first of its kind: METI, Japan Times, 13 maart 2013.
12. Overzicht van studies betreffende kustbeheer en mariene gebieden: Ocean Policy Research Foundation